80 JAAR BESLUITWET (28 DECEMBER 1944)
80 jaar Besluitwet: een kleine geschiedenis
Christian De Neve – Achiel Van Acker Stichting
De Besluitwet van 28 december 1944 blijft een huzarenstuk. In vol Ardens offensief, een ijskoude winter, met de pardessus aan in het gebouw aan de Lambermontlaan in Brussel waar de centrale verwarming uitgevallen was, maakten Achiel Van Acker en zijn kabinet de finale teksten op die het leven in België definitief gingen veranderen.
Zekerheid is een basisbehoefte van alle tijden. Mensen zochten al in een ver verleden naar allerlei oplossingen om zich tegen bepaalde risico’s te beschermen. Van hulp verlenen onder families tot bijstand (aalmoezen) of mutualiteit uit vrije wil. Tegen het einde van de 19e eeuw kozen vakbonden en mutualiteiten voor dat laatste.
De eerste mutualiteiten werden toen wettelijk erkend. Zij kregen de kans om zich in nationale verbonden te verenigen en konden onder bepaalde voorwaarden financiële hulp krijgen van de staat. Hiermee kwam men tot een gesubsidieerde sociale verzekering. Het was een eerste bescheiden stap in de richting van de sociale zekerheid.
BISMARCK EN IAO
Overheden kwamen ten hoogste tussen om subsidies toe te kennen. Onder Otto von Bismarck komt er een eerste kentering in 1882, met de arbeidsongevallenverzekering. De Duitse kanselier voert een nationale regeling in van sociale verzekering tegen het verlies van inkomen. Het doel is om de arbeider te verzekeren tegen de risico’s waarmee zijn arbeidsinkomen wordt bedreigd. We denken aan werkloosheid, ziekte en ouderdom.
De oprichting van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) in het Vredesverdrag van Versailles van 1919 was een nieuwe belangrijke stap. De IAO stelde resoluut de rechtszekerheid van dit stelsel tegenover de eigenmachtige tussenkomsten van de openbare onderstand en het paternalisme van de werkgever. Een verplichte verzekering vermeed het gebrek aan middelen dat dikwijls het gevolg was van de facultatieve regelingen.
De voorlopersrol van de IAO blijkt ook uit de aanvaarding in 1925 van een resolutie in de Internationale Arbeidsconferentie waar men de idee van de eenheid van sociale verzekeringen reeds vooropstelde. De originaliteit van deze resolutie blijkt verder uit de uitbreiding van de bescherming tot de zelfstandigen en de gehele bevolking; en dit voor de ziekteverzekering, de invaliditeit en de pensioenen.
Tijdens en na de Tweede Wereldoorlog wordt het recht op sociale zekerheid een grondrecht. Met de Verklaring van Philadelphia (10 mei 1944), inzake de doelstellingen van de IAO, ontstaan de sociale grondrechten. Caritas wordt door de Verklaring aangevuld met het recht op deelname aan de welvaart en aan de verbetering van de kwaliteit van het leven (welzijn), die op zich als na te streven doeleinde wordt bestempeld. Het basisidee van het begrip sociale rechtvaardigheid is het bestaan van sociaaleconomische grondrechten die onaantastbaar zijn en die moeten toelaten dat de werknemers deel hebben aan de economische ontwikkeling. De naleving ervan heeft omgekeerd tot gevolg dat de economische ontwikkeling zal versterken en de productiviteit zal toenemen.
JAREN 1930
Achiel Van Acker staat eind 1944 dus niet voor een woestijn. In België bestaan sinds het einde van de 19e eeuw al heel wat sociale verzekeringsstelsels. Weliswaar beperkt en op vrijwillige basis. De overheid komt met mondjesmaat tussen om die stelsels te subsidiëren. Het is het tijdperk van de gesubsidieerde vrijheid, de overheid wenst niet verder te gaan. Er ontbreekt een algemeen stelsel waarbij elke werknemer en werkgever verplicht is bij te dragen tot de sociale zekerheid, al waren er wel al plannen in die zin voorgelegd. Sommige groepen vielen echter uit de boot en er was behoefte aan een vereenvoudiging van de rechten die verschilden per sector.
In de jaren 1930 worden onder druk van de linkse beweging enkele stelsels veralgemeend, zoals de ouderdomspensioenen en de kinderbijslagen. Daartoe worden de werkgevers verplicht bijdragen te betalen voor de pensioenen van arbeiders (1924) en bedienden (1925), voor beroepsziekten (1927), kinderbijslagen (1930), en voor zes dagen vakantie en de jaarlijkse vakantie (in 1936, na een algemene staking).
Pensioenen gaan in vanaf 65 jaar. Ze bedragen voor een gezinshoofd met gezinslast minder dan 50% van een geplafonneerd loon. Het is nog steeds een zuiver verzekeringssysteem. De ASLK heeft hiervan het beheer. Het is dus een veredeld systeem van ‘spaarboekjes’ per werknemer. Het stelsel is gebaseerd op de kapitalisatie van alle stortingen tijdens de loopbaan. Inflatie en financiële crisissen, zoals die van de jaren 1930, hadden echter tegen de uitbetaling in de jaren 1950-1960 die kapitaaltjes op de ‘spaarboekjes’ van de ASLK sterk aangetast.
Kinderbijslagen worden bepaald in functie van het aantal kinderen. Ze bedragen van 15 tot 100 frank.
Werkloosheid, ziekte en invaliditeit blijven vrijwillige en onvolmaakte regelingen, zonder verplichte bijdragen van de werkgevers. Werkloosheid moet volstrekt onvrijwillig en buiten schuld zijn. De regeling bleef beperkt tot een soort uitzonderlijke crisistussenkomst, met de nadruk op hertewerkstelling.
TWEEDE WERELDOORLOG
Toen kwam de Tweede Wereldoorlog. De bezetter bevroor onmiddellijk de lonen, ontbond bepaalde sociale instellingen en versterkte zo de vraag van de bevolking naar zekerheid nog verder. Binnen het ontbonden beheerscomité van de Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid (nu RVA) besluiten sommige leden, onder invloed van topambtenaar Henri Fuss, in 1941 verder clandestien samen te komen. Zij willen een plan uitwerken om een volledig systeem van sociale zekerheid uit te bouwen. Achiel Van Acker en Louis Major namen deel aan sommige van deze clandestiene vergaderingen.
Het ontwerp van een sociaal zekerheidssysteem van werknemers en werkgevers komt er op 24 april 1944. Op die dag wordt het ontwerpakkoord van sociale solidariteit afgesloten. Op 26 september 1944 wordt Achiel Van Acker minister van Arbeid en Sociale Voorzorg. Tijdens de Nationale Arbeidsconferentie op 10 oktober verklaren de werkgeversvertegenwoordigers aan een – naar verluidt – verbaasde eerste minister, Hubert Pierlot, dat zij zich gebonden achten door het in april opgemaakte ontwerpakkoord.
Achiel Van Acker werkte vervolgens de Besluitwet uit, ondertekend op 28 december 1944. Die was praktisch een overname van het ontwerpakkoord, na raadpleging van de gewezen clandestiene partners. In zijn rapport aan de Regent onderstreept Van Acker dat het de bedoeling was om op termijn het stelsel uit te breiden tot alle werkenden (onder meer de zelfstandigen, in 1956 zal daartoe een belangrijke stap gezet worden onder een regering-Van Acker met de invoering van de pensioenregeling voor zelfstandige ondernemers).
Kenmerkend in de nieuwe regeling waren voor iedereen verplichte sociale verzekeringen en de uitvoering door of onder beheer van de overheid. Die uitgangspunten gelden tot op de dag van vandaag nog steeds. Een brandverzekering kan je zelf afsluiten met een private verzekeraar en je mag zelf kiezen voor hoeveel je het huis verzekert. Maar voor sociale risico's als ziekte, werkloosheid of ouderdom gelden andere uitgangspunten. De keuzevrijheid ontbreekt. Bovendien ligt de uitvoering bij de overheid en niet bij commerciële verzekeraars.
DE BESLUITWET INTRODUCEERT TERM ‘SOCIALE ZEKERHEID’
De Besluitwet van 28 december 1944 ‘betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders’ blijft een waar huzarenstuk. In vol Ardens offensief, een ijskoude winter, met de pardessus aan in het gebouw aan de Lambermontlaan in Brussel waar de centrale verwarming uitgevallen was, maakten Achiel en zijn kabinet de finale teksten op die het leven in België gingen veranderen. Van Acker zei daarover zelf: “Ik herinner me nog heel goed dat de leden van mijn kabinet, de administratie en mezelf, een deel van de nacht hadden doorgebracht in onze mantels om ons tegen de koude te beschermen, om ervoor te zorgen dat de Besluitwet nog voor januari 1945 kon worden gepubliceerd.”
De Besluitwet introduceerde in ons land de term ‘sociale zekerheid’. Een term die in 1935 in de Verenigde Staten het licht zag door de ‘Social Security Act’.
In het rapport aan de Regent wordt duidelijk wat men daarmee bedoelde: ons land wil zich aansluiten bij een algemene beweging van democratische landen die door de uitbreiding van de sociale zekerheid tot een rechtvaardigere verdeling wilde komen. Men verklaart dat men de vooroorlogse maatregelen ontoereikend acht, omdat ze deels nog vrijwillig waren, en beklemtoont dat de sociale zekerheid aan allen gewaarborgd moet zijn, niet alleen voor loontrekkenden, maar ook voor zelfstandigen.
De Besluitwet werd volledig opgebouwd rond de financiering uit verplichte sociale bijdragen op het loon, te betalen door werkgevers en werknemers, die centraal geïnd worden door de RSZ. Alle prestaties van de sociale zekerheid werden gefinancierd via verplichte bijdragen, betaald op het loon door zowel de werkgevers als de werknemers. Het recht op socialezekerheidsuitkeringen was verbonden aan de bijdrageplicht. De hoogte van de uitkeringen werd verbonden aan de hoogte van het inkomen uit arbeid en de sociaalprofessionele status van de betrokkene. Op het vlak van de pensioenen werd geopteerd voor repartitie (pensioen betaald door de huidige werknemers). Oorspronkelijk voor een vrijwel forfaitair wettelijk basispensioen, dat aangevuld kon worden door aanvullende pensioenen. Later werd dit principe van een gelijk basispensioen verlaten voor een wettelijk pensioen, in functie van de hoogte van het eerdere loon.
In de Besluitwet werden alle sociale verzekeringsvoorzieningen die in ons land tussen de twee Wereldoorlogen tot stand waren gekomen, zonder uitzondering, verplicht gemaakt voor alle werknemers. Naast de pensioenverzekering en de gezinsbijslagen, dus ook de ziekte- en invaliditeitsverzekering en de werkloosheidsverzekering. De arbeidsongevallen en de beroepsziekteregeling werden niet behandeld, aangezien deze grotendeels gecontroleerd werden door de private verzekeringsmaatschappijen. De regeling van de ‘mindervaliden’ werd niet opgenomen, omdat ze niet werd gefinancierd uit bijdragen.
MOTOR VOOR VERDERE HERVORMINGEN
Het belang van het Sociaal Pact van 20 april 1944 en de Besluitwet van 28 december 1944 kan niet worden overschat. Na de donkere oorlogsjaren waren ze een symbool van hoop op een betere toekomst. Ze zorgden voor een totaalvisie op solidariteit en voor de oprichting van een 'nationaal innings-verdelingsfonds', de latere Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ).
Maar evenzeer belangrijk was dat het paritair overleg op alle vlakken werd gestructureerd en geordend. Op ondernemingsvlak met de ondernemingsraad voor het financiële en economische overleg en in de comités voor veiligheid en gezondheid voor het welzijn van de werknemers; deze organen moeten verplicht worden geconsulteerd. Op sectoraal vlak kent men de paritaire comités (PC’s), die in 1969 een omkadering krijgen binnen het toenmalige ministerie van Arbeid (NAR); op nationaal vlak wordt in 1952 de Nationale Arbeidsraad opgericht. Zowel in de PC’s als in de NAR worden collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s) afgesloten die bindend kunnen worden verklaard door de Koning voor alle werknemers van de privésector. Inzake veiligheid en gezondheid vermelden we onder meer de CAO’s 75 (stress) en 100 (alcohol en drugs).
In de periode 1944-1980 wordt de basis gelegd voor wat men later de sociale welvaartsstaat gaat noemen. Een staat die niet alleen tussenkomt voor behoeftigen maar ook voor allen die via de verplichte verzekering en de arbeidswetten tot de werknemers behoren, of bij uitbreiding ambtenaar zijn, maar ook – zij het in beperkte mate – voor zelfstandigen. De Besluitwet vormde ongetwijfeld de motor voor deze verdere hervormingen.
De Besluitwet vormt wel een puur Belgische aangelegenheid. De invoering van een Belgisch stelsel, zo men wil een continentaal stelsel, waarbij er geen of weinig invloed was van het ‘Beveridge’ rapport, dat de basis vormde voor de Britse welvaartsstaat na de Tweede Wereldoorlog. Daar bouwde men immers voort op de traditie van de aloude poor law. Beveridge wenste een regeling met een algemene minimumbescherming voor de hele bevolking om ze te behoeden voor armoede en gebrek (“freedom from want”). In tegenstelling tot de continentale regeling, waarbij de uitkering in functie is van het verloren inkomen, die het zoveel mogelijk wil behouden. De werkgevers (en de overheid) konden met die gunstiger continentale regeling instemmen, deels omdat die uitkeringen hen konden verzekeren dat de ontvangers aldus beschikbaar bleven voor de arbeidsmarkt en deels omdat het rode gevaar zo kon worden bedwongen. De onderhandelaars van het ontwerpakkoord vonden het trouwens achteraf nodig om zich nadrukkelijk te distantiëren van het Britse ‘Beveridge-model’.
EVOLUTIE NA 1944
De Belgische socialezekerheidswetgeving bestaat nu 80 jaar. In die periode zag men een toenemend invloed van de Beveridge-regeling. De nadruk op de vrijstelling van het arbeidsinkomen nam vooral na 1989 af, ten voordele van de bestrijding van armoede. Het Belgische stelsel werd uitgebreid tot anderen dan werknemers, ja zelfs tot personen die nooit bijdragen betaalden.
Aldus werd het verzekeringskarakter van de sociale zekerheid gedeeltelijk uitgehold. Immers, in een Bismarckiaans stelsel opent enkel de bijdrage het recht op uitkering, zonder bijdrage geen uitkering. Beveridge voorzag daarentegen een (minimale) uitkering voor al wie in armoede verkeerde, zonder bijdrageplicht. Het Belgische stelsel werd ook wat inkomsten betreft aangetast door allerlei vergoedingen en voordelen die niet onderworpen zijn aan bijdragen (zoals maaltijdcheques of bedrijfswagens), of door bijdragen drastisch te verminderen (zoals de taks shift van de regering-Michel). Met als gevolg de noodzakelijke stijging van de inkomsten uit belastingen. Anderzijds werden gaandeweg ook de uitkeringen van de sociale zekerheid (vooral werkloosheid) beperkt, tot bedragen die nauwelijks boven het leefloon liggen. Ook de evolutie van de economie van industrie naar diensten, de toename van personen op de arbeidsmarkt en de daaruit voortvloeiende hoge werkloosheid, droegen daartoe bij. Een onverantwoord risico was ook het overdragen van preventie (sociale zekerheid in de ruime zin, zoals gezondheidszorgen en arbeidsbemiddeling) naar de gemeenschappen ten nadele van de federale sociale zekerheid. Met als absurd gevolg dat de gemeenschappen onvoldoende investeren in preventie, vermits ze er de vruchten niet van kunnen plukken.
Er zitten dus barsten in het beleidsparadigma, zoals Bea Cantillon meer dan tien jaar geleden al stelde in het Jaarboek 2013 – Armoede en Uitsluiting: “Horizontale en verticale herverdelingsmechanismen dienen de twee traditionele doelstellingen van sociale zekerheidssystemen, te weten het waarborgen van de verworven levensstandaard enerzijds en het waarborgen van adequate minimuminkomens anderzijds. Tussen deze doelstellingen bestaat een inherente spanning. Systemen die erg gericht zijn op de waarborging van de verworven levensstandaard volgens de mate van bijdrage zullen minder bekommerd zijn om verticale inkomensherverdeling. Daarvoor zal veeleer gerekend worden op de fiscaliteit en de sociale bijstand. Omgekeerd zijn systemen die inzetten op minimuminkomensbescherming minder gericht op de waarborg van de verworven levensstandaard voor hogere inkomens. Daar zal deze functie veeleer door private verzekeringen worden verzorgd.”
De redenering dat ons Belgisch stelsel enkel de begoeden zou bevoordelen en de niet-werkenden in de kou laat staan, is niettemin onterecht. Ons beschermingssysteem slaagt er nog steeds in om de armoede onder de werkarme bevolking significant terug te dringen – van 80% vóór sociale transfers tot iets meer dan 40% ná sociale transfers. De doeltreffendheid van ons systeem is echter afgenomen. Of men dan het kind met het badwater moet weggooien, is evenwel te gek. Eerder moet men, naast de ondersteuning van de sociale zekerheid, meer middelen voor de rechtstreekse armoedebestrijding vrijmaken. Dat kan door heffingen op andere elementen dan het loon en door toekenning van bijzondere (leefloon)toeslagen in functie van bijkomende lasten.
In deze moeilijke tijden heeft onze sociale zekerheid er blijvend baat bij om uit te gaan van bijdragen door werknemers én werkgevers. De huidige financiering komt al voor een te belangrijk deel voort uit belastingen, wat sommigen ertoe verleidt te drastische beperkingen door te voeren. 50,9 miljard euro: zoveel past de federale overheid meer aan sociale zekerheid bij dan ze zelf overhoudt.
Niet voor niets zei Pierre Larocque, vader van de sociale zekerheid in Frankrijk : «La tradition française dans le domaine de la Sécurité Sociale n’est pas une tradition d’étatisme bureaucratique; c’est une tradition d’entr’aide volontaire, c’est la tradition d’un effort désintéressé et généreux d’assistance mutuelle, c’est la tradition de la mutualité, c’est la tradition du syndicalisme ». Achiel Van Acker zou daar zeker mee hebben ingestemd.
Christian De Neve – Achiel Van Acker Stichting
De Besluitwet van 28 december 1944 blijft een huzarenstuk. In vol Ardens offensief, een ijskoude winter, met de pardessus aan in het gebouw aan de Lambermontlaan in Brussel waar de centrale verwarming uitgevallen was, maakten Achiel Van Acker en zijn kabinet de finale teksten op die het leven in België definitief gingen veranderen.
Zekerheid is een basisbehoefte van alle tijden. Mensen zochten al in een ver verleden naar allerlei oplossingen om zich tegen bepaalde risico’s te beschermen. Van hulp verlenen onder families tot bijstand (aalmoezen) of mutualiteit uit vrije wil. Tegen het einde van de 19e eeuw kozen vakbonden en mutualiteiten voor dat laatste.
De eerste mutualiteiten werden toen wettelijk erkend. Zij kregen de kans om zich in nationale verbonden te verenigen en konden onder bepaalde voorwaarden financiële hulp krijgen van de staat. Hiermee kwam men tot een gesubsidieerde sociale verzekering. Het was een eerste bescheiden stap in de richting van de sociale zekerheid.
BISMARCK EN IAO
Overheden kwamen ten hoogste tussen om subsidies toe te kennen. Onder Otto von Bismarck komt er een eerste kentering in 1882, met de arbeidsongevallenverzekering. De Duitse kanselier voert een nationale regeling in van sociale verzekering tegen het verlies van inkomen. Het doel is om de arbeider te verzekeren tegen de risico’s waarmee zijn arbeidsinkomen wordt bedreigd. We denken aan werkloosheid, ziekte en ouderdom.
De oprichting van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) in het Vredesverdrag van Versailles van 1919 was een nieuwe belangrijke stap. De IAO stelde resoluut de rechtszekerheid van dit stelsel tegenover de eigenmachtige tussenkomsten van de openbare onderstand en het paternalisme van de werkgever. Een verplichte verzekering vermeed het gebrek aan middelen dat dikwijls het gevolg was van de facultatieve regelingen.
De voorlopersrol van de IAO blijkt ook uit de aanvaarding in 1925 van een resolutie in de Internationale Arbeidsconferentie waar men de idee van de eenheid van sociale verzekeringen reeds vooropstelde. De originaliteit van deze resolutie blijkt verder uit de uitbreiding van de bescherming tot de zelfstandigen en de gehele bevolking; en dit voor de ziekteverzekering, de invaliditeit en de pensioenen.
Tijdens en na de Tweede Wereldoorlog wordt het recht op sociale zekerheid een grondrecht. Met de Verklaring van Philadelphia (10 mei 1944), inzake de doelstellingen van de IAO, ontstaan de sociale grondrechten. Caritas wordt door de Verklaring aangevuld met het recht op deelname aan de welvaart en aan de verbetering van de kwaliteit van het leven (welzijn), die op zich als na te streven doeleinde wordt bestempeld. Het basisidee van het begrip sociale rechtvaardigheid is het bestaan van sociaaleconomische grondrechten die onaantastbaar zijn en die moeten toelaten dat de werknemers deel hebben aan de economische ontwikkeling. De naleving ervan heeft omgekeerd tot gevolg dat de economische ontwikkeling zal versterken en de productiviteit zal toenemen.
JAREN 1930
Achiel Van Acker staat eind 1944 dus niet voor een woestijn. In België bestaan sinds het einde van de 19e eeuw al heel wat sociale verzekeringsstelsels. Weliswaar beperkt en op vrijwillige basis. De overheid komt met mondjesmaat tussen om die stelsels te subsidiëren. Het is het tijdperk van de gesubsidieerde vrijheid, de overheid wenst niet verder te gaan. Er ontbreekt een algemeen stelsel waarbij elke werknemer en werkgever verplicht is bij te dragen tot de sociale zekerheid, al waren er wel al plannen in die zin voorgelegd. Sommige groepen vielen echter uit de boot en er was behoefte aan een vereenvoudiging van de rechten die verschilden per sector.
In de jaren 1930 worden onder druk van de linkse beweging enkele stelsels veralgemeend, zoals de ouderdomspensioenen en de kinderbijslagen. Daartoe worden de werkgevers verplicht bijdragen te betalen voor de pensioenen van arbeiders (1924) en bedienden (1925), voor beroepsziekten (1927), kinderbijslagen (1930), en voor zes dagen vakantie en de jaarlijkse vakantie (in 1936, na een algemene staking).
Pensioenen gaan in vanaf 65 jaar. Ze bedragen voor een gezinshoofd met gezinslast minder dan 50% van een geplafonneerd loon. Het is nog steeds een zuiver verzekeringssysteem. De ASLK heeft hiervan het beheer. Het is dus een veredeld systeem van ‘spaarboekjes’ per werknemer. Het stelsel is gebaseerd op de kapitalisatie van alle stortingen tijdens de loopbaan. Inflatie en financiële crisissen, zoals die van de jaren 1930, hadden echter tegen de uitbetaling in de jaren 1950-1960 die kapitaaltjes op de ‘spaarboekjes’ van de ASLK sterk aangetast.
Kinderbijslagen worden bepaald in functie van het aantal kinderen. Ze bedragen van 15 tot 100 frank.
Werkloosheid, ziekte en invaliditeit blijven vrijwillige en onvolmaakte regelingen, zonder verplichte bijdragen van de werkgevers. Werkloosheid moet volstrekt onvrijwillig en buiten schuld zijn. De regeling bleef beperkt tot een soort uitzonderlijke crisistussenkomst, met de nadruk op hertewerkstelling.
TWEEDE WERELDOORLOG
Toen kwam de Tweede Wereldoorlog. De bezetter bevroor onmiddellijk de lonen, ontbond bepaalde sociale instellingen en versterkte zo de vraag van de bevolking naar zekerheid nog verder. Binnen het ontbonden beheerscomité van de Rijksdienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid (nu RVA) besluiten sommige leden, onder invloed van topambtenaar Henri Fuss, in 1941 verder clandestien samen te komen. Zij willen een plan uitwerken om een volledig systeem van sociale zekerheid uit te bouwen. Achiel Van Acker en Louis Major namen deel aan sommige van deze clandestiene vergaderingen.
Het ontwerp van een sociaal zekerheidssysteem van werknemers en werkgevers komt er op 24 april 1944. Op die dag wordt het ontwerpakkoord van sociale solidariteit afgesloten. Op 26 september 1944 wordt Achiel Van Acker minister van Arbeid en Sociale Voorzorg. Tijdens de Nationale Arbeidsconferentie op 10 oktober verklaren de werkgeversvertegenwoordigers aan een – naar verluidt – verbaasde eerste minister, Hubert Pierlot, dat zij zich gebonden achten door het in april opgemaakte ontwerpakkoord.
Achiel Van Acker werkte vervolgens de Besluitwet uit, ondertekend op 28 december 1944. Die was praktisch een overname van het ontwerpakkoord, na raadpleging van de gewezen clandestiene partners. In zijn rapport aan de Regent onderstreept Van Acker dat het de bedoeling was om op termijn het stelsel uit te breiden tot alle werkenden (onder meer de zelfstandigen, in 1956 zal daartoe een belangrijke stap gezet worden onder een regering-Van Acker met de invoering van de pensioenregeling voor zelfstandige ondernemers).
Kenmerkend in de nieuwe regeling waren voor iedereen verplichte sociale verzekeringen en de uitvoering door of onder beheer van de overheid. Die uitgangspunten gelden tot op de dag van vandaag nog steeds. Een brandverzekering kan je zelf afsluiten met een private verzekeraar en je mag zelf kiezen voor hoeveel je het huis verzekert. Maar voor sociale risico's als ziekte, werkloosheid of ouderdom gelden andere uitgangspunten. De keuzevrijheid ontbreekt. Bovendien ligt de uitvoering bij de overheid en niet bij commerciële verzekeraars.
DE BESLUITWET INTRODUCEERT TERM ‘SOCIALE ZEKERHEID’
De Besluitwet van 28 december 1944 ‘betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders’ blijft een waar huzarenstuk. In vol Ardens offensief, een ijskoude winter, met de pardessus aan in het gebouw aan de Lambermontlaan in Brussel waar de centrale verwarming uitgevallen was, maakten Achiel en zijn kabinet de finale teksten op die het leven in België gingen veranderen. Van Acker zei daarover zelf: “Ik herinner me nog heel goed dat de leden van mijn kabinet, de administratie en mezelf, een deel van de nacht hadden doorgebracht in onze mantels om ons tegen de koude te beschermen, om ervoor te zorgen dat de Besluitwet nog voor januari 1945 kon worden gepubliceerd.”
De Besluitwet introduceerde in ons land de term ‘sociale zekerheid’. Een term die in 1935 in de Verenigde Staten het licht zag door de ‘Social Security Act’.
In het rapport aan de Regent wordt duidelijk wat men daarmee bedoelde: ons land wil zich aansluiten bij een algemene beweging van democratische landen die door de uitbreiding van de sociale zekerheid tot een rechtvaardigere verdeling wilde komen. Men verklaart dat men de vooroorlogse maatregelen ontoereikend acht, omdat ze deels nog vrijwillig waren, en beklemtoont dat de sociale zekerheid aan allen gewaarborgd moet zijn, niet alleen voor loontrekkenden, maar ook voor zelfstandigen.
De Besluitwet werd volledig opgebouwd rond de financiering uit verplichte sociale bijdragen op het loon, te betalen door werkgevers en werknemers, die centraal geïnd worden door de RSZ. Alle prestaties van de sociale zekerheid werden gefinancierd via verplichte bijdragen, betaald op het loon door zowel de werkgevers als de werknemers. Het recht op socialezekerheidsuitkeringen was verbonden aan de bijdrageplicht. De hoogte van de uitkeringen werd verbonden aan de hoogte van het inkomen uit arbeid en de sociaalprofessionele status van de betrokkene. Op het vlak van de pensioenen werd geopteerd voor repartitie (pensioen betaald door de huidige werknemers). Oorspronkelijk voor een vrijwel forfaitair wettelijk basispensioen, dat aangevuld kon worden door aanvullende pensioenen. Later werd dit principe van een gelijk basispensioen verlaten voor een wettelijk pensioen, in functie van de hoogte van het eerdere loon.
In de Besluitwet werden alle sociale verzekeringsvoorzieningen die in ons land tussen de twee Wereldoorlogen tot stand waren gekomen, zonder uitzondering, verplicht gemaakt voor alle werknemers. Naast de pensioenverzekering en de gezinsbijslagen, dus ook de ziekte- en invaliditeitsverzekering en de werkloosheidsverzekering. De arbeidsongevallen en de beroepsziekteregeling werden niet behandeld, aangezien deze grotendeels gecontroleerd werden door de private verzekeringsmaatschappijen. De regeling van de ‘mindervaliden’ werd niet opgenomen, omdat ze niet werd gefinancierd uit bijdragen.
MOTOR VOOR VERDERE HERVORMINGEN
Het belang van het Sociaal Pact van 20 april 1944 en de Besluitwet van 28 december 1944 kan niet worden overschat. Na de donkere oorlogsjaren waren ze een symbool van hoop op een betere toekomst. Ze zorgden voor een totaalvisie op solidariteit en voor de oprichting van een 'nationaal innings-verdelingsfonds', de latere Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ).
Maar evenzeer belangrijk was dat het paritair overleg op alle vlakken werd gestructureerd en geordend. Op ondernemingsvlak met de ondernemingsraad voor het financiële en economische overleg en in de comités voor veiligheid en gezondheid voor het welzijn van de werknemers; deze organen moeten verplicht worden geconsulteerd. Op sectoraal vlak kent men de paritaire comités (PC’s), die in 1969 een omkadering krijgen binnen het toenmalige ministerie van Arbeid (NAR); op nationaal vlak wordt in 1952 de Nationale Arbeidsraad opgericht. Zowel in de PC’s als in de NAR worden collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s) afgesloten die bindend kunnen worden verklaard door de Koning voor alle werknemers van de privésector. Inzake veiligheid en gezondheid vermelden we onder meer de CAO’s 75 (stress) en 100 (alcohol en drugs).
In de periode 1944-1980 wordt de basis gelegd voor wat men later de sociale welvaartsstaat gaat noemen. Een staat die niet alleen tussenkomt voor behoeftigen maar ook voor allen die via de verplichte verzekering en de arbeidswetten tot de werknemers behoren, of bij uitbreiding ambtenaar zijn, maar ook – zij het in beperkte mate – voor zelfstandigen. De Besluitwet vormde ongetwijfeld de motor voor deze verdere hervormingen.
De Besluitwet vormt wel een puur Belgische aangelegenheid. De invoering van een Belgisch stelsel, zo men wil een continentaal stelsel, waarbij er geen of weinig invloed was van het ‘Beveridge’ rapport, dat de basis vormde voor de Britse welvaartsstaat na de Tweede Wereldoorlog. Daar bouwde men immers voort op de traditie van de aloude poor law. Beveridge wenste een regeling met een algemene minimumbescherming voor de hele bevolking om ze te behoeden voor armoede en gebrek (“freedom from want”). In tegenstelling tot de continentale regeling, waarbij de uitkering in functie is van het verloren inkomen, die het zoveel mogelijk wil behouden. De werkgevers (en de overheid) konden met die gunstiger continentale regeling instemmen, deels omdat die uitkeringen hen konden verzekeren dat de ontvangers aldus beschikbaar bleven voor de arbeidsmarkt en deels omdat het rode gevaar zo kon worden bedwongen. De onderhandelaars van het ontwerpakkoord vonden het trouwens achteraf nodig om zich nadrukkelijk te distantiëren van het Britse ‘Beveridge-model’.
EVOLUTIE NA 1944
De Belgische socialezekerheidswetgeving bestaat nu 80 jaar. In die periode zag men een toenemend invloed van de Beveridge-regeling. De nadruk op de vrijstelling van het arbeidsinkomen nam vooral na 1989 af, ten voordele van de bestrijding van armoede. Het Belgische stelsel werd uitgebreid tot anderen dan werknemers, ja zelfs tot personen die nooit bijdragen betaalden.
Aldus werd het verzekeringskarakter van de sociale zekerheid gedeeltelijk uitgehold. Immers, in een Bismarckiaans stelsel opent enkel de bijdrage het recht op uitkering, zonder bijdrage geen uitkering. Beveridge voorzag daarentegen een (minimale) uitkering voor al wie in armoede verkeerde, zonder bijdrageplicht. Het Belgische stelsel werd ook wat inkomsten betreft aangetast door allerlei vergoedingen en voordelen die niet onderworpen zijn aan bijdragen (zoals maaltijdcheques of bedrijfswagens), of door bijdragen drastisch te verminderen (zoals de taks shift van de regering-Michel). Met als gevolg de noodzakelijke stijging van de inkomsten uit belastingen. Anderzijds werden gaandeweg ook de uitkeringen van de sociale zekerheid (vooral werkloosheid) beperkt, tot bedragen die nauwelijks boven het leefloon liggen. Ook de evolutie van de economie van industrie naar diensten, de toename van personen op de arbeidsmarkt en de daaruit voortvloeiende hoge werkloosheid, droegen daartoe bij. Een onverantwoord risico was ook het overdragen van preventie (sociale zekerheid in de ruime zin, zoals gezondheidszorgen en arbeidsbemiddeling) naar de gemeenschappen ten nadele van de federale sociale zekerheid. Met als absurd gevolg dat de gemeenschappen onvoldoende investeren in preventie, vermits ze er de vruchten niet van kunnen plukken.
Er zitten dus barsten in het beleidsparadigma, zoals Bea Cantillon meer dan tien jaar geleden al stelde in het Jaarboek 2013 – Armoede en Uitsluiting: “Horizontale en verticale herverdelingsmechanismen dienen de twee traditionele doelstellingen van sociale zekerheidssystemen, te weten het waarborgen van de verworven levensstandaard enerzijds en het waarborgen van adequate minimuminkomens anderzijds. Tussen deze doelstellingen bestaat een inherente spanning. Systemen die erg gericht zijn op de waarborging van de verworven levensstandaard volgens de mate van bijdrage zullen minder bekommerd zijn om verticale inkomensherverdeling. Daarvoor zal veeleer gerekend worden op de fiscaliteit en de sociale bijstand. Omgekeerd zijn systemen die inzetten op minimuminkomensbescherming minder gericht op de waarborg van de verworven levensstandaard voor hogere inkomens. Daar zal deze functie veeleer door private verzekeringen worden verzorgd.”
De redenering dat ons Belgisch stelsel enkel de begoeden zou bevoordelen en de niet-werkenden in de kou laat staan, is niettemin onterecht. Ons beschermingssysteem slaagt er nog steeds in om de armoede onder de werkarme bevolking significant terug te dringen – van 80% vóór sociale transfers tot iets meer dan 40% ná sociale transfers. De doeltreffendheid van ons systeem is echter afgenomen. Of men dan het kind met het badwater moet weggooien, is evenwel te gek. Eerder moet men, naast de ondersteuning van de sociale zekerheid, meer middelen voor de rechtstreekse armoedebestrijding vrijmaken. Dat kan door heffingen op andere elementen dan het loon en door toekenning van bijzondere (leefloon)toeslagen in functie van bijkomende lasten.
In deze moeilijke tijden heeft onze sociale zekerheid er blijvend baat bij om uit te gaan van bijdragen door werknemers én werkgevers. De huidige financiering komt al voor een te belangrijk deel voort uit belastingen, wat sommigen ertoe verleidt te drastische beperkingen door te voeren. 50,9 miljard euro: zoveel past de federale overheid meer aan sociale zekerheid bij dan ze zelf overhoudt.
Niet voor niets zei Pierre Larocque, vader van de sociale zekerheid in Frankrijk : «La tradition française dans le domaine de la Sécurité Sociale n’est pas une tradition d’étatisme bureaucratique; c’est une tradition d’entr’aide volontaire, c’est la tradition d’un effort désintéressé et généreux d’assistance mutuelle, c’est la tradition de la mutualité, c’est la tradition du syndicalisme ». Achiel Van Acker zou daar zeker mee hebben ingestemd.
